1921年，乔巴山、苏赫巴托尔领导外蒙古革命党攻陷库伦和买卖城，逐出旧俄势力白俄恩琴的白匪军队和驻扎在买卖城中国西北边防军。7月11日，外蒙古建立亲苏的‘君主立宪政府‘。11月25日外蒙古建立‘人民革命政权’，并与苏联在1922年订立了《苏蒙修好条约}，外蒙古从中华民国分裂出去而独立，随後成立‘蒙古人民共和国’。
外蒙古宣布‘独立’和建立‘蒙古国’消息传到内地，一时间舆论大哗，包括内蒙古王公在内的国内各民间团体、党派纷纷发表宣言，反对喀尔喀蒙古王公贵族分裂祖国的倒行逆施，谴责苏俄对中国外蒙古的武装占领。北洋军阀各派系，如段祺瑞、张作霖、曹锟、吴佩孚等因忙于彼此之间的内战，无可奈何。作为一种外交形式，北京徐世昌政府发布了一份声明，谴责外蒙古企图分裂中华民国的行径，不承认外蒙古的独立。ｗｗｗ．ｔｔｚｗ．ｃｏｍ
1923年，哲布尊丹巴见苏俄军队不但没退出喀尔喀蒙古，而且还变本加厉的派出更多部队占领外蒙各个军事要道和重要设施。哲布尊丹巴感到他自己对喀尔喀蒙古控制力逐步削弱；而喀尔喀蒙古上层王公被乔巴山等人剥脱了权力，两者一合计，决定派出使者出访北京，期望中国政府出兵驱除苏俄势力，恢复外蒙自治权力。
出使者还未决定，许多王公和活佛被乔巴山秘密逮捕和处决了，整个库伦经历了第一次清洗，吓得哲布尊丹巴差死去。见乔巴山派人监视，哲布尊丹巴这回吸取教训，派出了自己心腹图彦额尔纳携带着他写给北京政府的密信秘密出访北京。
图彦额尔纳奉法王之命，偷偷地摆脱了乔巴山政权监视，跟随商贸往来的晋商骆驼队溜出了库伦城。作为法王哲布尊丹巴侍卫总管突然失踪，乔巴山立刻赶到事态严重性，派出几路军队严密监视南下的汉人商队。
乔巴山眼光只盯着南下，然如图彦额尔纳反其道而行之，趁机北上买卖城、恰克图，以蒙古皮商身份乘坐西伯利亚铁路转道海拉尔站，然后乘中东铁路一路南下至奉天，拜会了张作霖，张作霖当然想派兵收复喀尔喀蒙古（外蒙旧称），扩大自己西进战略空间。只是如今奉系上下全力备战，与关内直系决一死战，张作霖有心无力。
张作霖并未露出漠然态度，反而拍着胸脯对图彦额尔纳表态：只要中央政府决心出兵，奉系尽最大努力驰援军粮军饷；只是此事事关中央政府态度，奉天省不能决定！
图彦额尔纳被张作霖积极态度感到期望万分，直率蒙古人被张作霖一套太极拳推给了北京直系掌控的中央政府。为了不让人漏下话柄，张作霖派出投靠过来的原库伦宣抚使总务处长王荫泰陪同特使到北京。王荫泰当年勾搭上法王儿媳妇经常出入博克达汗东宫，与东宫总管图彦额尔纳熟稔；临走前，张作霖嘱咐王荫泰，陪同喀尔喀蒙古人去北京，探一探直系曹锟吴佩孚态度和决心。
带着期望，图彦额尔纳拜访大总统曹锟，联络那些常驻北京蒙古王公贵族，呼吁派兵库伦，赶走苏俄人。
愿望是美好的，现实是如此残酷－－－苏俄人早就与北京政府相联系了。
十月革命后，苏维埃俄国处在极为困难的状态，尽快争取得到世界各国的承认，并建立正常的外交关系，是它紧迫而又现实的问题。当时，协约国各国驻彼得堡使节会议一致认为，应暂不承认新生的苏俄政府。苏俄政府曾通知中、日、英、美、法、意、比、塞各使节，要求协约国各国参与对德媾和，但驻俄协约国各国使节会议决定“对于该项照会置诸不理，亦不假此电从中抗议。
当时北洋政府跟随协约国，拒绝了苏俄人承认外交，并停止了庚子赔款俄国部分。而苏俄感到与自己疆域辽阔的南方大国中华民国虽是协约国，是最弱的，而且国内军阀派系林立，最能率先打破突破口。同时，日本趁十月革命期间，趁机占领远东共和国，势力参透至西伯利亚远东地区。
列宁鉴于形式紧迫当时指出：“我们不能同日本打仗，我们不仅应该尽力设法推迟对日战争，如果可能的话，还要避免这场战争。因为根据大家都知道的情况看来，我们现在无力进行这场战争。而要稳住日本就要改善中苏关系，遵照这一构想，苏俄加快了改善中苏关系的步伐，中国成了苏俄最为关注的另一个东方国家。”
1919年7月25日，苏俄政府向“五四”运动后的中国发表了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国政府对中国人民和中国南北政府的宣言》，史称“苏俄第一次对华宣言”。
第一次对华宣言对尔后改善中苏关系奠定了基础，其积极意义十分重大。但并不排除该宣言的局限性甚至一些错误提法以及苏俄政府极力摆脱国内战争和反对外国武装干涉的动机。苏俄当时是希望中国冲破帝国主义列强的束缚，与苏俄结成联盟。中国的五四运动和拒签巴黎和约则为建立这种联盟关系提供了可能。参加起草工作的威廉斯基，根据中国在巴黎和会上提出的要求，苏俄政府认为，中国可能向苏俄提出归还中东铁路与废除不平等条约问题，而“这些对中国有利的要求，苏俄可以慷慨地予以满足，并借以为自己获得一个盟友”。
1920年10月2日，苏俄副外交人民委员加拉罕发表了第二次对华宣言。而此时1920年秋，苏俄军队业已越过西伯利亚，靠近中苏边境，远东地区的解放也指日可待，外蒙古也在苏俄人策划之下，重燃恢复‘独立’决心。此时，苏俄人为保证西伯利亚腹地不受到‘列强支持下中国’攻击，使得外蒙古成为苏俄人远东地区天然战略屏障。
为了打开僵局，
1921年底，裴克斯使团抵华，苏俄政府与北京政府之间的交涉正式开始。裴克斯是苏俄政府的全权代表，但形势的急剧变化却使他的使命难以完成。在他到京之前，中苏在外蒙古问题上的斗争已很尖锐和复杂。先是因苏军进入外蒙剿匪后一直不践言撤退，而引起多方交涉。1921年11月5日，苏俄与外蒙又签订了《俄蒙修好条约》，更使这一斗争升级。所以，北京政府在抗议之余，与苏俄的谈判就以外蒙问题为重，商务问题和中东路问题都要以此为转移。1922年8月，苏俄改派越飞来华，由于坚持苏俄红军不从外蒙古撤退的立场，越飞与裴克斯一样，也没有能够同北京政府达成协议。当时的北京政府强烈要求苏俄从外蒙撤军，并以此为中苏建交的首要条件，于是，外蒙古撤军问题成为中苏关系的症结。
从1922年底起，由于中国政局的变化以及随之而来的实力集团的变更，孙中山的政治影响在不断扩大，越飞也不断向莫斯科建议与孙中山合作，一直愿与苏俄建立联系的孙中山开始受到重视。许多文件表明，苏俄越来越倾向于孙逸仙。越飞认为同吴佩孚合作是不现实的，只有孙逸仙才可能是俄罗斯联邦的惟一盟友。1923年1月，越飞给莫斯科的信中指出：‘吴佩孚也在俄国所有敌人的大合唱中提高了自己的嗓门，并发出一份令人极难理解的通电，其内在涵义只能解释为，吴佩孚试图证明，他在蒙古问题上决不讨好俄国。’越飞试图使莫斯科相信：‘孙逸仙远不是凯末尔，他在更大程度是我们的人，是革命家。如果我们现在同他一起携手并进，他决不会背叛我们。’
1923年1月4日，俄共（布）中央政治局赞同越飞的旨在‘全力支持国民党’的政策，1月26日，《孙文越飞联合宣言》发表，宣言有四项内容，其中后三项几乎都是有利于苏俄的规定，如：‘中东铁路问题只能于适当之中俄会议解决’，‘俄**队不必立时由外蒙撤退’等等，这些是苏俄政府同北京政府长期交涉而从未达成的协议，在孙中山这里找到了突破口。
《孙文越飞联合宣言》表示苏俄要与孙中山建立关系，也宣布孙中山在外蒙和中东铁路问题上同意苏俄的意见。孙中山上述让步的主要目的是为了争取苏俄的援助，与苏俄合作，推翻北京政府，完成统一中国的任务。正如他所言：‘中国最要最急之问题，乃在民国的统一成功与完全国家的独立之获得‘。但他的让步显然对北京政府形成了巨大压力，同时也加强了苏俄代表团在谈判中的地位。